Czy można bronić postępowania PiS ws. Trybunału Konstytucyjnego?

Analiza opinii profesorów Banaszaka i Szymanka

Czy wszyscy profesorowie prawa są zgodni, że powołanie przez PiS pięciu nowych sędziów Trybunału było niezgodne z prawem?

Nie. Posunięcia PiS wobec Trybunału Konstytucyjnego spotkały się z krytyką ze strony znanych i cenionych konstytucjonalistów, takich jak Andrzej Zoll, Jerzy Stępień, Marek Safjan, Ewa Łętowska, Andrzej Rzepliński, Marek Chmaj czy Wojciech Sadurski. Jednak środowisko prawnicze nie jest w tej sprawie jednogłośne. Pod koniec listopada kontrolowane przez PiS Biuro Analiz Sejmowych zleciło dwóm ekspertom – prof. Bogusławowi Banaszakowi z Uniwersytetu Zielonogórskiego i prof. Jarosławowi Szymankowi z Uniwersytetu Warszawskiego – napisanie opinii prawnych odpowiadających m.in. na pytanie, czy obecny Sejm ma prawo powołać nowych 5 sędziów TK na miejsce 5 sędziów wybranych przez poprzedni Sejm. Tak się składa, że obaj wybrani przez Sejm eksperci dają na to pytanie odpowiedź twierdzącą.

W jaki sposób można uzasadnić zastąpienie 5 sędziów TK przez nowy Sejm?

W tym celu należy wykazać dwie rzeczy:

1. Po pierwsze, że sędziowie wybrani w październiku przez poprzedni Sejm nie są legalnie wybranymi sędziami TK. Skoro tak, to nie ma potrzeby ich odwoływać (co byłoby oczywistym naruszeniem niezawisłości Trybunału) – wystarczy nie doprowadzać do końca procedury ich wyboru.
2. Po drugie, że Prezydent nie ma obowiązku doprowadzać do końca procedury wyboru tych 5 sędziów ze względu na tzw. zasadę dyskontynuacji.

W jaki sposób można argumentować, że osoby wybrane przez poprzedni Sejm nie są sędziami TK?

Argumentacja Banaszaka i Szymanka jest zbieżna. Obaj eksperci bazują na art. 21 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który mówi:

1. Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie następującej treści: (...)
2. Odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału.

Rozumowanie biegnie następująco: Skoro ustawodawca mówi, że ślubowanie składa „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału”, a nie „sędzia Trybunału”, to znaczy że przed złożeniem ślubowania osoba ta nie jest sędzią TK, a jedynie „osobą wybraną na stanowisko sędziego”.

Jeśli to rozumowanie jest poprawne, to w obecnej sytuacji nie mamy do czynienia z bezprawnym usunięciem sędziów TK, a jedynie z niedokończeniem procedury ich wyboru przez Prezydenta RP.

Czy Prezydent ma prawo nie kończyć procedury wyboru sędziów TK?

Konstytucja mówi wyraźnie, że sędziów TK powołuje Sejm. W odpowiednich artykułach Konstytucji nie wspomina się ani słowem o Prezydencie. Płynie stąd wniosek, że – przynajmniej co do zasady – Prezydent ma obowiązek przyjąć ślubowanie od tych osób, które wybrał Sejm. Jeżeli tego nie robi, narusza Konstytucję.

Możemy jednak obronić Prezydenta przed tym zarzutem, powołując się na tzw. „zasadę dyskontynuacji”.

Na czym polega zasada dyskontynuacji?

Zasada dyskontynuacji ma zastosowanie w sytuacji, gdy rządy w Polsce obejmuje nowy parlament. Mówi ona, że sprawy rozpoczęte, ale nie zakończone przez odchodzący parlament ulegają „dyskontynuacji”, czyli nowy parlament nie ma obowiązku ich kontynuowania.

Przykłady stosowania zasady dyskontynuacji:

• Jeżeli Sejm uchwali ustawę, Prezydent ją zawetuje, a Sejm nie zdąży odrzucić weta przed końcem swojej kadencji, wówczas nowy Sejm nie będzie już głosować nad tym wetem – ustawa powędruje prosto do kosza.
• Jeżeli grupa 50 posłów złoży wniosek do TK o zbadanie konstytucyjności ustawy, a w trakcie postępowania przed TK upłynie kadencja Sejmu, to postępowanie przed TK ulega co do zasady umorzeniu. (Istnieje możliwość kontynuacji postępowania, ale musi o to wnioskować grupa 50 posłów z nowego Sejmu.)

Co ciekawe, zasada dyskontynuacji nie jest wyrażona w żadnym artykule Konstytucji. Jej istnienie jest wywodzone z faktu, że w wielu aktach prawnych formułuje się wyjątki od tej zasady. Na przykład, jedna z ustaw mówi, że projekt ustawy zgłoszony przez 100,000 obywateli (tzw. obywatelska inicjatywa ustawodawcza), który nie został rozpatrzony w trakcie kadencji Sejmu, zostanie na nowo rozpatrzony przez kolejny Sejm. Skoro ustawodawca zadał sobie trud określenia szeregu sytuacji, w których ma miejsce kontynuacja spraw rozpoczętych przez poprzedni Sejm, to znaczy, że regułą jest brak kontynuacji. (Prawnicy nazywają taki sposób rozumowania argumentem a contrario.)

Jaki jest sens zasady dyskontynuacji? Wydaje się, że u jej podstaw leży przekonanie, że działania władz powinny odzwierciedlać najbardziej aktualną wolę obywateli. Skoro obywatele wybrali nowy parlament, to przedsięwzięcia zainicjowane przez stary parlament nie mają już demokratycznej legitymacji.

Jak stosują zasadę dyskontynuacji Banaszak i Szymanek?

Jak pokazuje drugi z powyższych przykładów (wniosek grupy posłów do TK), zasada dyskontynuacji nie dotyczy tylko nowego parlamentu. Również inny organ (w tym wypadku Trybunał) może umorzyć postępowanie zainicjowane przez poprzedni parlament. Banaszak i Szymanek interpretują więc zasadę dyskontynuacji tak: „Żaden organ państwa nie ma obowiązku kontynuować spraw, których nie dokończono za kadencji poprzedniego Sejmu”.

Jeżeli do tak rozumianej zasady dyskontynuacji dodamy założenie, że osoby wybrane przez poprzedni Sejm nie są sędziami TK (więcej na temat tego założenia w dalszej części analizy), to otrzymujemy zgoła inny obraz sytuacji niż ten, który rysuje się w mainstreamowych komentarzach: Poprzedni Sejm nie dokończył procedury wyboru sędziów TK, ponieważ wybranych 5 osób nie zostało zaprzysiężonych przez Prezydenta przed upływem kadencji Sejmu. W nowej kadencji Sejmu Prezydent nie ma obowiązku zaprzysięgać tamtych 5 osób, ponieważ w myśl zasady dyskontynuacji sprawy niedokończone nie są kontynuowane. Nowy Sejm może po prostu powołać 5 nowych osób na stanowisko sędziów TK.

Jak jest naprawdę z zasadą dyskontynuacji?

Początkowo interpretacja zasady dyskontynuacji przyjęta przez obu opiniodawców wydawała mi się akceptowalna i w pierwszej wersji tej analizy nie podejmowałem z nią polemiki, jednak dr hab. Marcin Wiącek, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, zwrócił mi uwagę, że jest ona nie do obrony. Mamy bowiem do wyboru 2 podstawowe interpretacje zasady dyskontynuacji:

1. „Żaden organ państwa nie ma obowiązku kontynuować spraw, których nie dokończono za kadencji poprzedniego Sejmu, a które wymagałyby dalszego udziału Sejmu nowej kadencji.”
2. „Żaden organ państwa nie ma obowiązku kontynuować spraw, których nie dokończono za kadencji poprzedniego Sejmu, nawet jeśli nie wymagałyby dalszego udziału Sejmu nowej kadencji.”

Banaszak i Szymanek wybierają rozumienie nr 2. Obaj motywują ten wybór, podając tylko jeden argument: że Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie z inicjatywy grupy posłów, jeżeli w międzyczasie zmienił się Sejm. Jednak ten przykład nie jest prawidłowym uzasadnieniem interpretacji nr 2. Każdy wnioskodawca w postępowaniu przed TK jest obowiązany – przez cały czas trwania postępowania – do popierania wniosku oraz do wykonywania wszystkich obowiązków uczestnika postępowania. Dlatego rola grupy posłów nie kończy się w chwili wniesienia wniosku, lecz dopiero w chwili wydania wyroku TK. Zatem przykład podany przez Banaszaka i Szymanka potwierdza tak naprawdę interpretację nr 1.

Skoro zatem zasada dyskontynuacji brzmi w istocie: „Żaden organ państwa nie ma obowiązku kontynuować spraw, których nie dokończono za kadencji poprzedniego Sejmu, a które wymagałyby dalszego udziału Sejmu nowej kadencji”, to na jej podstawie Prezydent nie może odmówić przyjęcia ślubowania od sędziów niezaprzysiężonych w poprzedniej kadencji Sejmu, ponieważ na tym etapie procedura wyboru sędziów nie wiąże się już z żadnym udziałem nowego Sejmu.

Czy osoby wybrane przez poprzedni Sejm rzeczywiście nie są sędziami TK?

Powyższe uwagi na temat zasady dyskontynuacji wystarczą, aby obalić rozumowanie profesorów Banaszaka i Szymanka. Jednak w ramach ćwiczenia zastanówmy się nad drugim ogniwem ich argumentacji – tezą, że do momentu złożenia ślubowania osoby wybrane na sędziów TK nie są sędziami, lecz „osobami wybranymi”, a więc obecne władze tak naprawdę ich nie odwołują, a jedynie nie finalizują procedury ich powołania.

Zauważmy, że interpretacja przedstawiona przez Banaszaka i Szymanka nadaje Prezydentowi rolę tego, który ostatecznie „tworzy” sędziego TK, przyjmując ślubowanie. Innymi słowy: bez ślubowania nie ma sędziego.

Problem z takim rozumieniem przepisów jest taki, że – na co zwracało uwagę wielu konstytucjonalistów – takie umiejscowienie Prezydenta w całym procesie jest niezbyt zgodne z Konstytucją, która w ogóle nie wspomina o jakiejkolwiek roli Prezydenta w powoływaniu sędziów TK. Wydaje się zatem, że proponowaną przez Banaszaka i Szymanka zasadę „bez ślubowania nie ma sędziego” można by wręcz uznać za niekonstytucyjną.

Co prawda prof. Szymanek próbuje pogodzić takie rozumienie z Konstytucją, argumentując, że konstytucyjną formułę „15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm” można by rozumieć w ten sposób, że fraza „wybieranych przez Sejm” odnosi się do pierwszego etapu procedury wyboru sędziów TK (wytypowania osób), a nie do całego „wyboru” rozumianego jako dłuższy proces. Tak zawężone rozumienie roli Sejmu dopuszczałoby udział innych organów w tym procesie. Jednak wówczas powstaje pytanie, dlaczego autorzy konstytucji, skoro chcieli, aby w wyborze sędziów TK brał udział nie tylko Sejm, ale także inne organy, nie napisali tego wprost. Dlatego taką interpretację Konstytucji należy uznać za wysoce wątpliwą.

Widać więc trudności systemowe w pogodzeniu zasady „bez ślubowania nie ma sędziego” z Konstytucją. Jednak pierwszeństwo w interpretowaniu prawa ma zawsze wykładnia językowa, a ta wydaje się nas zmuszać do uznania argumentacji sejmowych ekspertów. Jedna z reguł wykładni językowej mówi, że nie powinno się ustalać znaczenia normy w taki sposób, by dwa różne wyrażenia były traktowane jako tożsame. Skoro ustawodawca napisał: „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta ślubowanie”, nie możemy po prostu uznać, że „osoba wybrana na stanowisko sędziego” znaczy to samo co „sędzia” – czyniąc tak, traktujemy dwa różne wyrażenia jako tożsame, czym naruszamy reguły wykładni językowej. A zatem musimy uznać, że „osoba wybrana na stanowisko sędziego” nie jest tym samym co „sędzia”, lecz jest pojęciem o innym zakresie znaczeniowym.

Banaszak i Szymanek rozumują dalej tak:

1. Są dwie możliwości: Albo dana osoba staje się sędzią w momencie wyboru przez Sejm (przyjęcia uchwały o wyborze), albo w momencie ślubowania przed Prezydentem.
2. Gdyby to wybór przez Sejm czynił sędziego, ustawodawca napisałby, że ślubowanie składa „sędzia”, a nie „osoba wybrana na stanowisko”. Zatem nie może być tak, że to wybór czyni sędziego.
3. Zatem sędziego czyni ślubowanie przed Prezydentem.

Obaj popełniają błąd logiczny, tzw. fałszywą alternatywę. Nie jest bowiem prawdą, że istnieją tylko dwie możliwości: albo dana osoba staje się sędzią w momencie wyboru przez Sejm, albo w momencie ślubowania przed Prezydentem. Kierując się wykładnią językową, moglibyśmy równie dobrze przyjąć następującą interpretację:

1. Osoba wybrana przez Sejm staje się sędzią TK w dniu rozpoczęcia jej kadencji, określonym w uchwale Sejmu, następującym bezpośrednio po dniu upływu kadencji jego poprzednika. („kadencja czyni sędziego”)
2. Osoba wybrana przez Sejm (niezależnie od tego, czy jest już sędzią TK zgodnie z pkt. 1, czy dopiero oczekuje na rozpoczęcie swojej kadencji) składa ślubowanie wobec Prezydenta RP. (W tej interpretacji ślubowanie można złożyć przed lub po rozpoczęciu kadencji.)

Zauważmy, że w tym ujęciu „osoba wybrana na stanowisko sędziego” nie jest tym samym co „sędzia” – jest osobą, która może już być sędzią albo jeszcze nim nie być, w zależności od tego, czy składa ślubowanie przed rozpoczęciem swojej kadencji czy po jej rozpoczęciu. (Wedle tej interpretacji ustawodawca użył wyrażenia „osoba wybrana” zamiast „sędzia” po to, aby umożliwić osobie wybranej złożenie ślubowania, jeszcze zanim stanie się sędzią, a nie po to, aby uczynić ślubowanie warunkiem stania się sędzią.) Z całą pewnością nie można zarzucić tej interpretacji, że utożsamia „osobę wybraną” z „sędzią”. Jest więc ona tak samo spójna z wykładnią językową jak interpretacja „sędziego czyni ślubowanie”.

W odróżnieniu jednak od interpretacji Banaszaka i Szymanka interpretacja „kadencja czyni sędziego” nie rodzi problemów systemowych. Nie przyznaje ona bowiem żadnych specjalnych uprawnień Prezydentowi RP. To nie przysięga przed Prezydentem „kreuje” sędziego, lecz – w zgodzie z Konstytucją – fakt wyboru przez Sejm oraz upływ kadencji poprzednika.

Mając do wyboru dwie interpretacje zgodne z wykładnią językową, powinniśmy posłużyć się wykładnią systemową, czyli wybrać to rozumienie przepisów, które jest bardziej spójne z całym systemem norm prawnych (w tym wypadku z Konstytucją). Należy więc uznać, że sędzia Trybunału Konstytucyjnego staje się sędzią wtedy, kiedy rozpoczyna się jego kadencja, określona w uchwale Sejmu o jego wyborze. Złożenie ślubowania w obecności Prezydenta RP nie ma znaczenia dla istoty sprawy.

Interpretacja „kadencja czyni sędziego” ma dodatkową przewagę nad interpretacjami „wybór czyni sędziego” i „ślubowanie czyni sędziego”. Konstytucja stwierdza, że Trybunał Konstytucyjny liczy 15 sędziów. Oznacza to, że jeżeli któremuś z sędziów kończy się kadencja np. 1 listopada, to jego następca powinien objąć stanowisko (stać się sędzią) 2 listopada – gdyby bowiem objął on stanowisko później, mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której TK liczy przez pewien czas 14 sędziów. Gdybyśmy przyjęli, że sędziego czyni przysięga przed Prezydentem, utrudnilibyśmy zachowanie właściwego stanu liczebnego Trybunału. Czynność ślubowania nowego sędziego przed Prezydentem musiałaby bowiem odbywać się zawsze w momencie, w którym upłynęła kadencja odchodzącego sędziego TK, co w praktyce byłoby trudne do osiągnięcia ze względów logistycznych. Podobnych trudności synchronizacyjnych nastręcza interpretacja, że sędziego czyni sam wybór przez Sejm.

Wady tej nie ma natomiast interpretacja, że sędzia wybrany przez Sejm staje się sędzią w dniu rozpoczęcia jego kadencji określonym w uchwale Sejmu. Sejm może przecież bez większych trudności wpisać do uchwały dzień przypadający po dniu upływu kadencji odchodzącego sędziego, zaś samo przyjęcie uchwały, jak i ślubowanie przed Prezydentem, mogą się odbyć w dogodnym dla zainteresowanych stron momencie.

Jeżeli „kadencja czyni sędziego”, ile spośród 5 osób wybranych przez poprzedni Sejm jest sędziami TK?

Uchwały Sejmu z 8 października 2015 r. wyznaczają następujące daty rozpoczęcia kadencji:

Bronisław Sitek	3 grudnia
Andrzej Sokala	9 grudnia
Andrzej Jakubecki	7 listopada
Roman Hauser	7 listopada
Krzysztof Ślebzak	7 listopada

Zatem, kierując się wyżej przedstawioną interpretacją, możemy powiedzieć na pewno, że trzy osoby – A. Jakubecki, R. Hauser i K. Ślebzak – są od 7 listopada 2015 sędziami TK. Co do dwóch pozostałych, sprawa jest – moim zdaniem – dyskusyjna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 grudnia stwierdził, że poprzedni Sejm wybrał te osoby na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, jednak nie odniósł się bezpośrednio do kwestii, czy mają one status sędziego czy też nie. Co do zasady uchylenie niekonstytucyjnych przepisów nie oznacza automatycznego anulowania ich skutków prawnych (takich jak zawarte umowy, decyzje administracyjne czy nominacje).

Co na to Trybunał?

W uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za interpretacją „wybór czyni sędziego”:

Art. 21 ust. 1 ustawy o TK posługuje się wyrażeniem „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału”. Takie samo sformułowanie funkcjonowało w art. 5 ust. 5 ustawy o TK z 1997 r. Trybunał zwraca uwagę, że dokonywanie wykładni tego przepisu ustawy musi mieć na uwadze jednoznaczne brzmienie normy konstytucyjnej wynikającej z art. 194 ust. l Konstytucji i pozostałych przepisów określających status sędziego TK. Po dokonaniu przez Sejm wyboru na stanowisko sędziego mamy do czynienia z sędzią Trybunału, nawet jeżeli nie rozpoczął jeszcze kadencji i nie objął urzędu. Jest to rozwiązanie analogiczne do tego, gdy wybrany w powszechnym głosowaniu poseł lub senator - w pełnym tego słowa znaczeniu - może przystąpić do sprawowania mandatu dopiero po złożeniu ślubowania (art. 104 ust. 2 w związku z art. 105 ust. 2 Konstytucji).

Nie wiem, czy Trybunał w ogóle rozważał interpretację „kadencja czyni sędziego”, jednak moim skromnym zdaniem powinien był ją wziąć pod uwagę. Przyjęta przez Trybunał wykładnia „wybór czyni sędziego” pozostawia bowiem nierozwiązanym problem, na który zwracali uwagę prof. Banaszak i prof. Szymanek. Jeżeli sędzia staje się sędzią już w chwili wyboru, to jak wyjaśnić fakt, iż art. 21 ustawy o TK brzmi: „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa ślubowanie (...)”, a nie po prostu: „sędzia Trybunału składa ślubowanie (...)”? Przyjmując interpretację TK, musielibyśmy uznać, że „osoba wybrana na stanowisko sędziego” znaczy to samo co „sędzia”, co naruszałoby reguły wykładni językowej. Interpretacja „kadencja czyni sędziego” jest pozbawiona tego rodzaju problemów, a przy tym jest tak samo zgodna z Konstytucją jak wykładnia przyjęta przez Trybunał.